поддержку промышленности, в обеих палатах Конгресса наконец-то начали принимать законы. Постепенно, отрасль за отраслью, Конгресс начал предъявлять новые требования к прозрачности лоббистов, раскрывая, чем они на самом деле занимаются. Ни одной "подлой или могущественной группе", заявил один сенатор, больше не будет позволено прятаться "за маской, скрывающей личность этой группы". 3
Именно в этой атмосфере все более жесткого регулирования Ли сел на слушания и рассказал обо всем, что он сделал в интересах Германии. Когда фурор утих, а американцы полностью осознали, что Ли делал для нацистов, реакция законодателей была неудивительной. Уже началось ужесточение правил лоббирования внутри страны отраслей. Теперь американские чиновники будут применять то же самое решение к тем, кто имеет иностранных клиентов, надеясь предотвратить появление еще одной фигуры, подобной Ли, действующей в тени.
Следуя рекомендациям HUAC, законодатели представили новый законопроект, направленный именно на это. Законопроект, получивший название "Закон о регистрации иностранных агентов" (Foreign Agents Registration Act, FARA), должен был заставить раскрыть всех, кто "привлекается в этой стране иностранными агентствами для распространения доктрин, чуждых нашей демократической форме правления, или пропаганды с целью повлиять на американское общественное мнение по какому-либо политическому вопросу". 4 Все, кто занимался лоббированием, кто занимался пропагандой - все американцы, тайно работавшие на иностранные правительства, чтобы продвигать политику, которую эти режимы хотели видеть введенной в действие, - наконец-то должны были раскрыть себя. Они должны будут раскрыть свою деятельность. Им пришлось бы раскрыть своих иностранных покровителей. Им пришлось бы раскрыть и законодателям, и общественности - сколько им платят за это. После этого их стали бы называть, как гласит законопроект, иностранными агентами.
Законопроект проходил через Конгресс, подкрепляемый все новыми доказательствами того, как нацисты нацеливались на американских политиков. После долгих попыток доработать окончательный текст законопроекта, в 1938 году Конгресс передал его в Белый дом, где президент Франклин Д. Рузвельт подписал его. FARA стал законом.
Во многих отношениях это был самый прогрессивный документ, регулирующий лоббистскую деятельность, который когда-либо видела страна - и который будет видеть еще несколько десятилетий. Но в итоге он также стал самым разочаровывающим, самым досадным и самым заброшенным элементом ограничений на лоббирование, который когда-либо знала страна.
Изначально FARA была направлена только на одно: пропаганду. FARA "была задумана как закон о пропаганде", - сказал мне Тарун Кришнакумар, ученый, изучающий иностранное лоббирование. 5 И это ясно видно из риторики той эпохи. "Мы считаем, что прожектор безжалостной гласности послужит сдерживающим фактором для распространения пагубной пропаганды", - заявил представитель Эмануэль Селлер, один из самых первых сторонников FARA. 6
Чтобы бороться с такой пропагандой, законодатели нагрузили FARA всевозможными требованиями по раскрытию информации. Любой американец, получающий средства из иностранных источников на пропаганду среди американцев, независимо от режима, должен был раскрывать свою деятельность Государственному департаменту, который следил за соблюдением FARA. Сюда входили все усилия, платежи и публикации, связанные с любой зарубежной лоббистской деятельностью. Каждая "существенная деталь", как заявили в Госдепартаменте, должна была быть включена в эти раскрытия, от подписанных контрактов до проведенных встреч и кампаний, как предыдущих, так и предполагаемых. 7 После этого Госдепартамент должен был организовать и раскрыть эту информацию для Конгресса и американского народа.
Решение было, при прочих равных условиях, ловко креативным. 8 Вместо того чтобы полностью запретить такую иностранную пропаганду, FARA позволил американцам продолжать работать по заказу иностранных покровителей, если они того пожелают. Единственное, чего требовал законопроект, - это подробного описания того, в чем, собственно, заключалась эта работа и кто оплачивал счета. Основная стратегия FARA заключалась не в ограничении или сдерживании высказываний, а в предоставлении дополнительной информации, "чтобы слушатели и читатели не обманывались, полагая, что информация исходит из незаинтересованного источника", - говорится в одной из более поздних экспертиз. "[FARA] лишит подрывников тайны, их самого мощного оружия". 9 Как посчитали законодатели, если американцы будут знать, кто на самом деле стоит за этими кампаниями - если они будут знать, какие режимы являются тайными плательщиками, - они смогут сами выносить обоснованные суждения. А поскольку работа все равно была разрешена, не было никаких опасений по поводу ущемления этих священных прав Первой поправки.
В теории все это было фантастично. Какие американцы не хотели бы знать больше об источниках иностранной пропаганды? Какие американцы не хотели бы знать, кто из их соотечественников тайно получает деньги от нацистов, Советов или других тоталитаристов, восстающих по всему миру?
Поначалу казалось, что FARA, предусматривающая пятилетний срок давности, выполняет свои обещания - не в последнюю очередь потому, что тем, кто игнорировал закон, грозили годы тюрьмы. Почти сразу после его принятия Соединенные Штаты возбудили первое дело, связанное с FARA, против трио жителей Нью-Йорка, которые выдавали себя за независимых книготорговцев, но при этом подрабатывали на Москву. Обвиненные в том, что им платили за распространение просоветской пропаганды, суд признал всех троих виновными в том, что они не зарегистрировали свою работу в FARA. 10 ("После прослушивания судебного процесса я пришел к выводу, что все обвиняемые так хотели заработать денег, что забыли о своих обязательствах перед своей страной", - сказал председательствующий судья. 11 ) Другая просоветская организация, выдававшая себя за туристическое агентство, также была признана виновной в отсутствии регистрации. Так же поступил и бывший профессор немецкой литературы Колумбийского университета, чья произоляционистская группа была поймана на получении нацистских средств. 12
Но вскоре после принятия FARA стало ясно, что с законодательством возникли проблемы. Если закон принят, это еще не значит, что он будет эффективным или что проблема будет решена. И как бы многообещающе ни выглядел FARA вначале - а страна все ближе и ближе приближалась ко Второй мировой войне, - реальность быстро рухнула вокруг него. Несмотря на несколько первых судебных преследований, становилось все более очевидным, что законопроект не имел "никакого практического значения для разоблачения пропагандистской деятельности, для которой он был разработан". К началу 1940-х годов, спустя всего несколько лет после принятия, FARA уже фактически превратился в "мертвую букву". 13
Причины провала законопроекта не были загадочными. Во-первых, даже после принятия FARA проаксисовская пропаганда продолжала наводнять американскую аудиторию. А поскольку большая ее часть просто рассылалась по почте, распространяясь через почтовую систему США, у американских властей было мало возможностей отследить ее источник или выяснить, кто из американцев может быть причастен к ее распространению по почте.
В более широком смысле чиновники Государственного департамента, которым было поручено следить за исполнением FARA, были, согласно одному анализу, "поразительно неумелыми". 14 Справедливости ради следует отметить, что департамент не очень-то лоббировал право
